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自考地方性立法研究与实践

一、教育考试的立法现状及重要性

随着我国高等教育进入普及化和大众化时代以及社会公众和广大学习参与者对自身接受高等教育的内容、形式等发生了深刻的变化[3],自学考试工作的进一步转型和突破升级也遭遇前所未有的桎梏。在新形势下,建立健全自学考试的法律法规是贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称为“《纲要》”),推进自学考试制度的改革创新,以及保障自学考试事业健康可持续发展的核心抓手和成功之匙,更是落实中共中央十八届四中全会提出的“依法治国”重要指示精神的行动表现。1.教育考试立法现状分析。目前各级各类教育考试实施过程中,缺少国家层面的最顶层、最权威的法律文件,在全国人大层面的立法存在缺失和滞后的问题[4]。在实际工作中,为统一标准,保证正常的考试秩序,体现考试的公平公正,相关教育行政部门和各级各类考试管理机构颁布了大量的指导性文件和操作性规程。此类材料多是以“办法”、“规定”、“通知”、“意见”等文体形式进行呈现,也是我国目前处理和应对考试组织工作中问题和矛盾的主要法律依据。到目前为止,在整个考试领域,尚未出台统一规范的国家教育考试顶层法律法规。各级教育行政部门和考试机构执行的文件属于行业规则、部门规定等行政范畴,其法律地位低,司法效力小,应用领域窄。可见,在立法学视阈下,我国在教育考试领域的法制建设还有大量的空白区,与一些法律体系完备领域相比还相距甚远。2.教育考试立法的重要性。(1)对教育考试领域进行专项立法是维护应考者合法权益的保障机制。对每位应考者来说,参与考试就意味着参与不同程度的竞争,竞争的结果也和每个人各自的切身利益紧密相关,因此,考试制度的设计者和考试工作的组织者必须竭尽所能为每一位应考者提供公平、公开、公正的竞争环境,要杜绝一切破坏这种环境的可能性,因此,国家对于教育考试工作必须进行相关立法的顶层设计。(2)对教育考试领域进行专项立法是高效实现国家目的的有力抓手。古今中外,任何政府都对教育考试工作格外重视,教育考试对于推进国家发展和民族振兴具有重大的意义,考试立法对于人才的学习模式、学习内容、社会认知等也具有明显的社会导向作用。因此,只有健全的法制体系才能使考试工作更加规范,才能有效的实现国家的考试目的。(3)对教育考试领域进行专项立法是规范考试行政行为的必然选择。从法理角度讲,国家赋予相关职能部门和考试机构的相关权力属于行政权的范畴,考试的组织、试卷评阅、成绩公布等工作本质上是一系列的行政行为,是考试组织者代表国家行使的公共权力行为。从法律成效角度来看,应考者在考试中所取得的成绩实际上是国家公共权力对应考者个人能力和成就的认可,对于隶属于行政权范畴的涉及考试工作的各项公共权力必须以立法授权为依托。

二、新形势下自学考试的主要问题及进行地方性立法的必要性

自学考试作为我国重要的高等教育制度和绝密级国家考试,其法律建设工作一直处于停滞状态。1988年3月,国务院颁布的《高等教育自学考试暂行条例》是我国在自学考试领域乃至各级考试领域内最高等级的法律性文件[5]。但这部规范性文件经过多年的发展已经远远不能适应自学考试工作的现状,更不能解决自学考试领域中的突出矛盾和问题。进入21世纪以来,随着经济社会的发展,自学考试所处的内外部环境都发生了重大变化,面临着一系列制约其发展的新情况、新问题。就其外部环境来说,我国的高等教育已经由精英阶段进入大众化时代,一些教育发达的大城市,如北京、上海、天津的高等教育已经实现了普及化[6]。就其内部环境而言,迫切需要进一步完善自学考试的管理体制和运行机制,以优化参与自学考试工作的各社会主体之间的利益关系、责权关系等,促进自学考试事业的健康发展。面临艰巨的挑战,自学考试体制内长期存在的缺陷和弊端渐渐突显,表现出众多阻碍自学考试发展甚至威胁自学考试生存的亟待解决、不可回避的问题,主要包括以下方面。1.自学考试制度基础地位再确认和再认可问题。自学考试制度是国家制定的一种高等教育制度,是国家层面的制度设计与安排。随着高等教育入学率的提高,相关创新政策不断推出,有些教育工作者甚至一些自学考试工作的参与者认为自学考试已经完成了自身的使命,应该退出我国高等教育的舞台,甚至对自学考试对当今社会的价值和贡献进行不同程度的质疑与抨击。这导致了教育管理者、工作者和应考者对自学考试的认识产生混乱和分歧,极大地阻碍了自学考试的改革和发展,因此,在立法工作中必须将自学考试制度作为国家高等教育制度的基础性地位进一步明确,以法条的形式固定下来。2.缺乏完善的工作和管理机制。首先,目前所颁布执行的各类涉及自学考试的法律法规和相关文件中,并没有对各级教育行政主管部门在自学考试中所扮演的角色和所承担的职责进行明确界定。自学考试作为国家对于高等教育体系构建的一项顶层设计,是行政机关采取市场化的措施向全社会普及高等教育的崭新的服务形式和制度创造,是在建设学习型社会过程中取得的硕果。然而,在实际的操作和执行中,相关部门特别是教育行政主管部门在工作中的地位、作用和应承担的职责却没有被明确,造成自学考试相关工作和政策难以被吸纳进当地教育事业发展的长远和整体规划中。其次,参与自学考试工作各个主体之间的分工协作和来自上级的监管机制不完善。自学考试是为解决公众学历补充、补偿和提升自身综合素质需求所创设的一种开放的高等继续教育形式。这种开放既是面向公众的,也是面向各个主体的。在各个主体中,作为主考学校的高等学校与合规社会助学机构构成自学考试制度首尾两端,它们作为参与自学考试管理和制度创新的重要单位理所应当,这也是自学考试制度设计之初就赋予它们的权利和义务。然而从实践工作中发现,主考学校制度并不完善,社会助学机构在自学考试工作中也只是承担传统教学工作。到目前为止,并没有建立起完善的衔接通道和工作机制。3.自学考试应考者的合法权益维护。放眼全国,大部分地区在落实自学考试毕业生各项权益时坚持一视同仁的理念,但一些自学考试毕业生的利益却不能得到重视,比如在一些部门发布的用人规定和人事任免政策中,自学考试学历被忽视乃至被歧视的事件屡见不鲜。因此,在进行地方性立法的过程中,要从法律法规层面对应考者的权益保护给予高度重视,同时要结合各地区的实际情况,用更为细致的法律条文在操作层面对如何落实自学考试毕业生的相关权益进行详细规定。4.对自学考试有助于加快推进终身学习型社会建设的认识亟待加强。首先,要对自学考试在我国高等教育体系中的重要地位有充分的认识,并细化其作为终身学习社会支柱型教育形式的具体任务和目标;其次,要认识到随着高等教育的普及化,自学考试的学历补充和补偿功能虽然相对减弱,但是其服务社会大众和普及高等教育的功能正在逐步显现,这也是自学考试作为“没有围墙的大学”最重要的制度优势和存在价值;再次,自学考试兼具灵活开放和国家统考权威的双重属性,故其十分适合作为开放教育领域不同教育形式的学习成就认证工具,可以为全社会提供考试认证服务。5.社会助学体系的建设和完善。现代社会各项工作进入快节奏时代,这导致许多社会力量举办的民办助学机构出现急功近利的情况,过于看重眼前的经济利益,甚至不惜违规违法来追逐利益,而关系到长远发展的社会效益和品牌声誉等却被这些助学机构置于脑后。同时,很多企业性质的教育咨询公司和无证照的办学机构也使得社会助学市场变得鱼龙混杂,进一步加重了自学考试社会助学的不规范现象。6.主考学校问题。近年来,由于教育发展整体趋势变化,以及作为自学考试主考学校的普通高校的发展定位、国家教育方针的顶层设计和自学考试自身所处的社会大环境等诸多方面都发生了一系列重大变化,导致普通高校参与自学考试工作的动力和积极性大大下降。同时,其他多种开放教育形式的快速发展使得自学考试所拥有的高等教育资源相对减少,致使自学考试工作的运转受到不同程度的影响。上述总结和分析的问题,有的是社会发展和环境变化导致的,有的是理念和认知方面的问题造成的,有的则是自学考试自身制度设计带来的,但追根溯源这些问题都与自学考试法律法规缺失,法制体系不健全密不可分。因此,弥补法律空白,健全自学考试法制体系,推进自学考试制度的改革与创新,是新时代自学考试事业可持续稳定发展的必由之路。鉴于全国性教育考试立法工作和国家自学考试暂行条例修订工作具有滞后性,同时考虑全国各地区的社会经济发展水平、教育现状和人文环境具有较大的地区差异性,故结合本地区特点,应对本地区矛盾进行自学考试地方性立法就成为了自学考试法制建设的必然选择。天津在这方面进行了积极有益的研究和实践探索。

三、自学考试地方性立法的研究与实践

为贯彻依法治国方略,破解自学考试面临的诸多问题和困局,加强自学考试法治建设,天津自考办对天津市自学考试地方性法规的立法工作给予高度重视,并进行了充分调查研究,下面以起草《天津市高等教育自学考试促进条例》(草案)(以下简称为“《条例》(草案)”)的相关工作为例,对着重解决的问题及相关成果进行阐述。1.起草《条例》(草案)的指导思想《条例》。(草案)的起草工作,贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《天津市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的有关要求,以满足人民群众的终身学习需求为出发点,对高等教育自学考试制度创新的重大成果在法律层面予以确认,对制约自学考试发展的突出问题作出新的制度安排和公共政策创新,促进天津自学考试事业科学发展、持续发展、和谐发展,推进终身学习体系建设,为天津率先形成学习型社会奠定坚实的制度基础。2.亟待解决的重点问题。(1)加强对制度的顶层设计创新和系统性规划,从法律层面进一步明确自学考试在高等教育体系中的定位,同时对其在构建终身学习型社会中应发挥的作用和所要承担的责任进行新的阐述。(2)对目前运行的管理机制进行深入分析,并以此为契机,健全和完善体制机制,优化工作流程。(3)对于高等学校(包括本科学校和专科学院)在自学考试体系中的重要地位和作用进行明示,同时剖析相关制度设计的缺陷,使其以主考学校的身份更好的服务社会。(4)积极争取教育行政主管部门的支持,与政府联合建立自学考试社会助学体系监督检查和管理机制,并建立惩戒和退出制度,维护自学考试助学的质量。(5)发挥自学考试制度作为学习成就认可和认证手段的优势,构建自学考试与不同教育形式之间的衔接沟通通道,建立从中央到地方的自学考试学分银行。(6)积极探索打破以往“一卷定一科”的应试模式,引入多类型的考核评价方式,对应考者进行全方位多角度的评价。(7)对于应考者的合法权益要进一步保护,同时也应对其各种违规违纪行为(如考风不端、学术不端)进行严厉惩处,从而维护自学考试社会声誉,确保公平公正。3.起草《条例》(草案)要明确的主要规范和制度。(1)加强自学考试制度建设,明确其在高等教育和终身教育中的地位和作用。1988年3月公布的《高等教育自学考试暂行条例》、1998年颁布的《高等教育法》对自学考试制度的地位均作出了明确界定;1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》中对自学考试的地位、作用和主要任务作出了新的概括和阐述。2010年,《纲要》又提出要“改革和完善高等教育自学考试制度”,天津市也出台相应纲要对自学考试的改革和发展提出了新的要求。随着我国教育事业的发展,对自考的功能定位的认识也在不断深化,需要在立法中予以吸收。(2)进一步完善自学考试管理体制,优化自学考试运行机制。关于自学考试的管理体制问题,《高等教育自学考试暂行条例》中对全国自考委、省(直辖市、自治区)自考委、市县考试管理机构作出了明确的规定,但各级政府特别是教育行政部门在自学考试工作中应履行和承担的管理职责并没有相关法律法规予以明确,其他相关社会组织如何参与自学考试的运作和决策也没有具体说明,故在进行立法的过程中必须对这些问题进行明示。(3)正确认识主考学校的重要作用,进一步巩固和发展主考学校制度。承担自学考试主考任务的主考学校是我国自学考试制度的基础[7-8]。履行主考学校职责的各类高等学校(包括本科院校和专科院校)是自学考试信誉的保证,也是推动自学考试从无到有逐步发展壮大的动力之源。在新的历史阶段,无论是制度的设计者、规划的制定者、政策的执行者,还是考试的应考者都必须对于主考学校责、权、利有充分的认知,这样才可以为自学考试的转型升级和健康发展提供保障。在此基础之上,各级教育行政主管部门要会同各级自考委按照《高等教育自学考试暂行条例》提出的要求,致力于创新、发展和完善基于高等学校的主考学校制度,提升主考学校在自学考试制度中的地位和作用,真正发挥主考学校的“龙头”作用,积极调动主考学校参与自学考试工作的热情。高等学校也要将自学考试工作作为本校的重要工作来对待,将自学考试纳入本校的发展规划中,要充分认识到承担自学考试的相关工作(涉及考试计划编制、专业开考停考转考论证、试题命制、论文答辩、附属盖章等)是落实服务社会要求的具体体现。因此,立法中必须明确主考学校的各项业务职责,同时对主考学校参与自学考试的保障条件作出明确要求,进一步完善主考学校工作制度。(4)进一步理顺社会助学管理体制及其运行机制,提高助学质量。社会助学是自学考试中的一个重要环节,应明确社会助学机构的权利、义务,强调助学活动的规范性,确保助学质量。立法中需对《高等教育自学考试暂行条例》中涉及社会助学管理问题的相关规定加以细化,主要包括三方面内容:一是明确管理职责,理顺管理体制;二是建立社会公示、广告审批和社会监督等制度;三是建立评估和年检制度。(5)进一步加强制度建设,发挥自学考试制度学习成就认可功能的优势,构建不同教育形式之间的立交桥。《纲要》中明确提出要“搭建终身学习‘立交桥’,促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”,要健全宽进严出的学习制度,办好开放大学,改革和完善高等教育自学考试制度。建立包括成人高考、远程教育、自学考试在内的全领域的学分银行体系,从而打通各类高等继续教育学习成果的累计、互通、转移通道。根据《纲要》精神,自学考试要进一步发挥其在继续教育体系中独特的制度优势,实现不同类型学习成果的互认和衔接。为贯彻这一精神,立法中要对此作出具体的规定。(6)进一步完善考试评价制度,加强质量保证体系建设。为全面、科学评价应考者,更好的发挥自学考试“以考促学”的作用,必须建立以全国统一考试为基础,同时以过程性考核、应用性考核等形式为辅助的多维度、多层次考试评价体系,将《纲要》中关于更新人才培养理念和人才培养体制的要求落到实处。因此,立法工作必须在健全考试评价制度、培养应考者职业素质和实践能力等方面作出新的规定。(7)进一步明确应考者的权利和义务,促进教育公平和社会和谐。第一,保护应考者合法权利。应考者应该得到有效保护的权利,包括:参加考试的权利;获得学习支持服务的权利;知情权(包括考试成绩、有关政策查询应及时、准确);学习成果获得公正认可的权利;在升学、就业等方面获取平等对待的权利。从全国情况来看,应考者上述权利有些得到了很好的保护,但另一些并没有得到有效保障。比如,近年来一些地区出台的公共人事政策中歧视自考生的现象就屡有发生。因此,在自学考试地方性法规制定过程中,对这一问题要给予高度重视,并作出明确、具体的规定。第二,对违法行为的处罚。一是社会助学机构违法办学,投放虚假广告、错误诱导考生,特别是欺诈考生学费等行为的处罚主体、处罚方式应加以明确;二是对考生舞弊行为的处罚方式应做改进,并完善申诉和权利救济渠道。目前,对于考生舞弊的处罚主要依据《国家教育考试违规处理办法》(教育部第18号令),但是《国家教育考试违规处理办法》的某些规定并不全面细致,因此在自学考试地方性立法过程中应予以改进。第三,法条中应将参与自学考试的激励机制具体化,建立奖学金、助学金、学习贷款等多种学习资助制度,从而提高应考者参与自学考试的积极性。4.关于《条例》(草案)的具体说明。在充分调研和深入探究的基础上,结合天津自学考试面临的问题和具体工作实际,天津自考办已经完成了《条例》(草案)。(1)《条例》(草案)规定了应用范围,即适用于本市行政区域内的自学考试活动,是促进高等教育自学考试发展的地方性法规,旨在发挥自学考试在构建终身学习体系中的重要作用,促进学习型城市建设。(2)《条例》(草案)对自学考试的性质、功能定位和职能任务进行了详细的界定,明确了天津市人民政府在天津自学考试事业发展中的职责,并对相关职能部门和下级政府机关所要承担的责任进行了具体描述。(3)《条例》(草案)对自学考试的领导组织架构及其行政地位进行了明确,并依据天津自学考试工作的实际做法进行了补充和完善,如成立市考委督导小组,加强对自学考试落实政策法规情况的督导和检查等。(4)《条例》(草案)对主考学校设定的标准及其应承担的职责进行界定,从而达到将自学考试相关工作内化为各主考学校服务社会功能的体现。(5)《条例》(草案)对助学机构申办自学考试助学工作的条件、权利、责任和运行模式等进行系统规定,并依据《民办教育促进法》和《广告法》对助学机构的招生宣传方式、违规办学惩戒等方面进行具体说明。(6)《条例》(草案)结合自学考试的特点,对参与自学考试应考者应当享有的重要权利和应当履行的基本义务进行明确规定,进一步推进了高等教育的大众化,促进了教育公平。(7)为维护自学考试社会声誉和质量,《条例》(草案)对加强考务管理作出专门规定。同时,对为自学考试事业发展作出贡献的组织和个人设置了相应的激励条款。5.天津自学考试地方性立法的现实意义和社会成效。(1)明确了自学考试工作需要理顺的法律关系。在我国社会主义法律体系中,任何层面立法工作的重要前提就是必须要明确通过立法需理顺的法律关系[9]。因此,地方性法规更不能例外,同时还要更加符合本地的实际情况,做到因地制宜,有针对性的确定和在一定程度上解决上位法未明确和未解决的问题。在深入调研的基础上,发现自学考试工作的参与主体和相关法律关系错综复杂,既包括各级行政主管部门,又离不开公共服务部门和各级各类教学助学单位的付出,同时还有全体社会公众普遍参与。由此可知,涉及的法律关系主要有:中央行政机关与地方行政主管部门的关系、全国自考委与地方自考委的关系、各级各类行政机关与各级自考委的关系、主考学校与自考委的关系、自考委与社会助学机构的关系、应考者分别与助学机构和主考学校的关系、自学考试制度与其他开放教育制度(如成人高考、远程教育、开放大学等)的关系、自学考试制度与全日制本科教育的关系、自学考试制度与研究生教育的关系等。(2)有利于上位法的修订。国家颁布实施的《教育法》和《高等教育法》均对自学考试制度和自学考试相关工作进行了界定和阐释,国务院于1988年也颁布了《高等教育自学考试暂行条例》,由此可知早已赋予了自学考试重要的法律地位,这为自学考试单独立法和进一步完善细化各种机制奠定了坚实的基础。然而从《高等教育自学考试暂行条例》颁布至今的实际工作来看,此条例中的有些条款只是从宏观层面进行了原则性的规定和说明,并没有明确的实施细则,导致在操作过程中容易出现分歧和矛盾。此外,个别条款与后续颁布的《教育法》《高等教育法》也没有形成良好的衔接,存在不对应的问题。同时,很多提法也与现阶段的时代发展、政策规定以及社会需求不一致。本次《条例》(草案)的制定结合目前自学考试所处的时代特点,详细分析了自学考试众多参与主体之间的法律关系,从司法继承的角度上看,为上位法的修订做了有益的探索。(3)有利于推进自学考试事业的可持续发展。通过研究,深刻剖析了新形势下自学考试面临的诸多问题,提出了在立法过程中需要建立的规范和制度。在对自学考试制度的认识问题上,进一步明确了自学考试在教育中的地位和作用,统一了思想认识;在管理体制问题上,明确了自学考试工作的目标和相关部门的职责;在参与主体的责、权、利方面,规定要对参加自学考试工作的学校、教师等进行工作量认可,并作为进一步提升自身层次的阶梯;在维护考生权益方面,规定考生在升学、参加国家各类教育考试和资格证书考试方面,享有与普通高等学校学生平等的权利。总之,通过制定地方性法规的方式,对制约自学考试事业发展的诸多问题作出规定,必将进一步推进自学考试事业的可持续发展。(4)有利于贯彻落实《纲要》对自学考试的新要求。国务院颁布的《纲要》提出,要“改革和完善自学考试制度”,“搭建终身学习立交桥,促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”,“建立继续教育学分积累与转换制度,实现不同类型学习成果的互认和衔接”[10]。这是自学考试工作今后一个时期的重要发展方向。近年来,天津自学考试在工作实践中已经对建立衔接沟通的“立交桥”方面进行了探索,并取得了初步经验,获得了广大考生的认可与欢迎。通过立法的形式,对此项工作内容进行明确的规定与描述,可以进一步发挥教育行政部门的统筹规划和综合协调能力,并充分体现自学考试制度作为个人学习成就认证方式的独特优势,以更好贯彻《纲要》对自学考试制度提出的新要求。

四、结语

经过多年的调研、考察和潜心分析,目前已经形成了《天津市高等教育自学考试促进条例》(草案)的初步呈报稿,内容包括8章共44条,对自学考试的重要地位、功能定位、机制体制、主体关系、工作流程、主考学校的认知和职责、社会助学活动的规范管理、考试评价体系、培养质量保障、考生权益保护、各级各类主体的法律责任等问题作出了明确规定。目前,稿件已经被天津市人民代表大会法律工作委员会列为立法重点研究项目。立法是一项十分复杂且精细的工作,天津的立法研究与实践只是对自学考试地方性立法的初步探索,在今后的工作中,研究者要进一步深入研究并努力争取各方面的配合与支持,为自学考试制度在新时代的可持续发展作出贡献。

作者:高川 张君 林杰 单位:天津市教育招生考试院

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